Mehanizmi ostvarivanja načela neuzrokovanja štete u praksi upravljanja međunarodnim vodotokovima

Vučić, Mihajlo (2019) Mehanizmi ostvarivanja načela neuzrokovanja štete u praksi upravljanja međunarodnim vodotokovima. Institut za međunarodnu politiku i privredu, Beograd. ISBN 978-86-7067-260-4

Text Medjunarodni vodotokovi.pdf - Published Version Available under License Creative Commons Attribution Non-commercial No Derivatives. Download (4MB)

Abstract

Ubrzano propadanje vodotokova usled zagađivanja i neracionalnog upravljanja, u sadejstvu sa klimatskim promenama koje mogu doneti dalje izazove po održivo korišćenje vodnih resursa, dovodi do potrebe za što čvršćim i preciznijim pravnim pravilima koja uređuju korišćenje međunarodnih vodotokova. U skladu sa tim, ova monografija nastoji da sistematizuje i objasni pojam, pravnu prirodu, sadržinu i praktičnu primene jednog od ključnih načela međunarodnog vodnog prava – načela neuzrokovanja značajne štete. Načelo neuzrokovanja značajne štete podrazumeva ograničenja suverenom iskorišćavanju prirodnih resursa koji se nalaze na teritoriji jedne države. Savremeno međunarodno vodno pravo shvata načelo neuzrokovanja značajne štete kao pravilo koje pokušava da pomiri dva delimično suprotstavljena cilja: cilj svake države da ostvari suverenitet nad prirodnim resursima lociranim na svojoj teritoriji, i cilj sprečavanja države da tim prirodnim resursima uzrokuje značajnu štetu. Ti resursi se moraju koristiti na način koji ne uzrokuje značajnu štetu drugim državama i teritorijama van državne nadležnosti i kontrole. Primenjeno na oblast međunarodnih vodotokova, načelo neuzrokovanja značajne štete podrazumeva da jedna priobalna država može da koristi resurse vodotoka uz poštovanje prava drugih država vodotoka na korišćenje tog istog vodotoka, što znači da jedna priobalna država mora da pazi da njena korišćenja ne uzrokuju značajnu štetu po ta prava drugih priobalnih država. Široka prihvaćenost načela neuzrokovanja značajne prekogranične štete u nizu međunarodnih ugovora, deklaracijama međunarodnih organizacija, kodifikatorskim poduhvatima međunarodnih strukovnih organizacija, i sudskoj i arbitražnoj praksi, dokaz je da ovo načelo ima karakter opšteg običajnog pravila međunarodnog prava. Načelo neuzrokovanja značajne štete se, u normativnoj konstrukciji međunarodnog vodnog prava, sprovodi u život kroz interakciju sa druga dva osnovna načela ove pravne oblasti – materijalnopravnog načela pravičnog i razumnog korišćenja i procesnopravnog načela saradnje. Odnos neuzrokovanja značajne štete sa pravičnim i razumnim korišćenjem je odnos komplementarnosti. Pravično i razumno korišćenje služi kao metod za određivanje raspodele vodnih resursa jednog međunarodnog vodotoka na sve priobalne države. U okviru tog metoda uzima se u obzir niz činilaca koji utiču na proces dobijanja rezultata raspodele. Neuzrokovanje značajne štete je jedan od ravnopravnih činilaca koji se mora uzeti u obzir prilikom određivanja rezultata raspodele. Čak se njemu, u situacijama kada postoji više suprostavljenih zahteva za korišćenjem resursa međunarodnog vodotoka, pri čemu nema dovoljne količine resursa da podmiri sve potrebe, mora dati prednost u značaju. U tom smislu, važna je veza osnovnih ljudskih potreba i neuzrokovanja značajne štete kao činilaca procesa određivanja pravičnih i razumnih udela. Svaka šteta koja značajno narušava mogućnost zadovoljenja osnovnih ljudskih potreba automatski je nepravična i nerazumna, odnosno proglašava to korišćenje koje je uzrokovalo datu štetu nepravičnim i nerazumnim. Posebno je to slučaj sa zagađenjem vode ili životne sredine međunarodnog vodotoka kao vrste štete, jer kod njega važi neoboriva pretpostavka da je korišćenje koje zagađuje u značajnoj meri nepravično i nerazumno. Odnos neuzrokovanja značajne štete i načela saradnje država međunarodnog vodotoka odnos je cilja i sredstava. Načelo saradnje je procesno načelo koje omogućava, dejstvom različitih mehanizama, poput razmene informacija, konsultacija, pregovaranja, obaveštavanja, osnivanja zajedničkih tela za upravljanje vodotokovima, da države vodotoka sprovedu u život cilj neuzrokovanja značajne štete. Saradnja se u tom smislu javlja kao sredstvo prevencije, to jest sprečavanja nastanka značajne štete, ali i lečenja, to jest kontrole i smanjenja značajne štete ako ona ipak nastane. Pravno relevantna šteta koja potpada pod domet načela neuzrokovanja značajne štete mora da ispuni niz kriterijuma. Pre svega, ona treba da potiče od delatnosti koju obavlja sama država, preko svojih organa ili preduzeća u svom vlasništvu, ili od delatnosti koja se odvija na teritoriji nad kojom država ima kontrolu. Šteta mora da pređe granicu te državne teritorije. Treće, mora da postoji fizička veza između uzročne aktivnosti i nastale štete. Konačno, šteta mora da bude značajna. Značajna šteta je prag koji se nalazi negde između zanemarljive štete koja se može i mora trpeti od strane pogođene države i katastrofalne štete koja bi bila nepopravljiva. Značajna šteta može da se ogleda u umanjenju kvantiteta ili kvaliteta vodnih resursa, u šteti po ljudsko zdravlje i bezbednost, floru i faunu međunarodnog vodotoka, povezane ekosisteme, pa čak i po kulturno nasleđe koje sa vodotokom čini jedinstvenu celinu. Međunarodni ugovori, sudska i arbitražna praksa i stavovi doktrine ne određuju dovoljno jasno gde se nalazi prag značajnosti kod stepenovanja štete. U svakom slučaju, određivanje praga značajne štete složeno je pitanje koje zavisi pre svega od samih zainteresovanih država i njihovog procesa saradnje. U tom smislu u ovoj monografiji se prihvata izvesna relativizacija pojma značajneštete po kojoj se neuzrokovanje značajne štete vezuje zaispunjenje procesnih obaveza: integrisanog upravljanja vodotokovima, obaveštavanja o planiranim merama, procene uticaja na životnu sredinu (naročito) i adekvatnim reagovanjem u vanrednim situacijama. Drugim rečima, u praksi posmatrano, ispunjenje ovih obaveza će u najvećem broju slučajeva sprečiti značajnu štetu ili je kontrolisati i smanjiti ispod praga značajnosti tako da se pitanje kompenzacije ne bi ni postavljalo. Procesna funkcija određivanja praga štete služi za određivanje trenutka u kome jedna priobalna država, u uverenju da je pretrpela štetu kao posledicu ponašanja druge priobalne države, može da iznese ovo pitanje pred tu drugu državu, sa legitimnim očekivanjem da će druga država želeti da odgovori na valjan način. U tom smislu teret dokazivanja značajne štete leži na državi koja tu činjenicu iznosi. Ako uspe da dokaže nastanak značajne štete, teret dokazivanja se prebacuje na državu štetnika koja mora da dokaže neki osnov za isključenje svoje odgovornosti, osim ako je u pitanju situacija kada šteta nastaje od izuzetno opasnog zagađenja gde je odgovornost apsolutna. Pravna priroda obaveze neuzrokovanja značajne štete je standard dužne pažnje. Ovaj pojam u međunarodnom pravu označava pravni standard koji služi za procenu da li se neki subjekt, čije delovanje izaziva štetne posledice, prilikom preduzimanja štetne delatnosti ponašao sa potrebnim stepenom brige koji se može razumno zahtevati od njega. U različitim međunarodnopravnim režimima došlo je do normativne i institucionalne fragmentacije koja je otkrila značajna razmimoilaženja u primeni dužne pažnje, kako u pogledu širine primene, tako i u pogledu sadržine samog standarda. Ta fragmentacija je prisutna i na nivou posebnog režima međunarodnog vodnog prava. Uopšteno posmatrano, dužna pažnja podrazumeva preduzimanje mera radi sprečavanja ili minimizacije mogućnosti za nastanak značajne štete, pri čemu se te mere cene prema datim okolnostima svakog vodotoka, sposobnostima države koja ih preduzima i veličini rizika od nastanka značajne štete. Posebne okolnosti samog vodotoka biće preslikane u posebnim ugovorima bilateralnog ili regionalnog karaktera o korišćenju međunarodnih vodotokova koji će postaviti adekvatne standarde dužne pažnje za te okolnosti. U pogledu veličine rizika, aktivnosti se mogu stepenovati, tako da određene aktivnosti nose sa sobom standard dužne pažnje koji se približava objektivnoj odgovornosti. To su izuzetno rizične aktivnosti (rizične same po sebi, poput rada nuklearnih postrojenja) koje mogu da izazovu vrlo značajnu prekograničnu štetu. Zato države međusobno zaključuju ugovore koji regulišu te aktivnosti i predviđaju objektivnu odgovornost kako bi osigurale neku vrstu naknade štete za nevine žrtve. Za ostale aktivnosti stepenovanje standarda dužne pažnje zavisi od jačine neposrednosti veze date aktivnosti sa posledicama po životnu sredinu koje mogu da izazovu. Standard dužne pažnje razlikuje se i prema sposobnosti svake države da ga ispuni, prema nečemu što se drugačije naziva zajednička ali različita odgovornosti država. Države u razvoju ne mogu da kontrolišu aktivnosti na svojoj teritoriji na isti način kao razvijene države, što utiče na ocenu da li su prekršile obavezu dužne pažnje. Što ne znači da su nerazvijene države potpuno lišene tereta obaveze neuzrokovanja značajne štete. Ključno je da li su one u dobroj veri pristupile saradnji sa pogođenim državama, u skladu sa svojim skromnim sposobnostima. Kako bi svaka država mogla da ispuni svoju obavezu dužne pažnje, potrebno je da usvoji mnoge propise koji se odnose na sprečavanje prekogranične štete. Na prvom mestu je propisivanje jasnih postupaka za sprovođenje procena uticaja na životnu sredinu i dobijanja dozvola za aktivnosti za koje se razumno može pretpostaviti da mogu uzrokovati štetu životnoj sredini. Propisi se donose u cilju minimiziranja rizika od značajne prekogranične štete po životnu sredinu drugih država ili oblasti van nadležnosti država. Država mora da preduzme sve pravne, upravne i druge mere uključujući i odgovarajuće mehanizme nadzora. Ukoliko pomenute aktivnosti obavljaju privatna preduzeća, obaveza je države da uspostavi odgovarajući regulatorni okvir i da ga primenjuje. Međutim, unutrašnje zakonodavstvo nije jedino merodavno za određivanje da li je standard dužne pažnje ispunjen. Obaveza dužne pažnje mora da se izvrši i u svetlosti konkretnijih rukovodećih načela koja se sadrže u međunarodnom pravu, pri čemu Helsinška konvencija, sa svojim sofisticiranim sistemomekostandarda kao što su najbolja dostupna tehnologija i najbolje prakse u oblasti životne sredine, kao i prethodna procena uticaja na životnu sredinu i načelo predostrožnosti, predstavlja najbolji pravni okvir. Da ne postoje ovi zajednički međunarodni standardi, pronalaženje opšte prihvaćenih minimalnih standarda u odnosu na konkretnu problematičnu aktivnost bilo bi izuzetno teško, s obzirom na jedinstvenost okolnosti koje vladaju na svakom vodotoku i mali broj globalnih izvora na ovom polju. Međutim, u regionu Zapadne Evrope, u kome je nastala ova konvencija, postoji značajna sličnost standarda i praksi, te će pristupanjem sve većeg broja država ovoj konvenciji doći do pozitivnih prelivanja iz normativnog teksta konvencije u unutrašnje zakonske tekstove država članica, odnosno do globalizacije ovih standarda i praksi. Na kraju, vidljivo je da obaveze proceduralnog karaktera moraju biti ispunjene jer su one ključni dokaz za skidanje odgovornosti za nastanak značajne štete sa pojedine države, to jest ključni dokaz da je država i pored nastanka značajne štete postupala sa dužnom pažnjom u sprečavanju nastanka štete. A kada značajna šteta nastane, opet te iste proceduralne obaveze određuju sadržinu materijalne obaveze kontrole i smanjenja značajne štete. U okviru posebnih proceduralnih obaveza kojima se sprovodi u život načelo neuzrokovanja značajne štete na prvom mestu je opšti princip integrisanog upravljanja vodnim resursima međunarodnog vodotoka. Integracija podrazumeva integraciju sektora politike, integraciju odgovornosti različitih odseka državne uprave, integraciju različitih naučnih disciplina, integraciju između međunarodne, regionalne i državne saradnje u upravljanju vodnim dobrimam, integraciju između različitih oblika korišćenja vodnih dobara. Sliv vodotoka se posmatra kao integralna jedinica upravljanja. Države moraju da razvijaju zakonske, administrativne, ekonomske, finansijske i tehničke mere za sprečavanje, kontrolu i smanjenje značajne štete, da sprovode nadzor nad potencijalno štetnim aktivnostima, da pristupaju konsultacijama i razmeni podataka, sprovode procene uticaja na životnu sredinu, izrađuju planove za nepredviđene okolnosti. Primenom svih ovih metoda stvara se jedan režim integrisanog upravljanja. Dakle, ključno je održavati režim konstantno osvežen najskorijim podacima o stanju na vodotoku. Zato je toliko važna i posebna obaveza razmene informacija i podataka između priobalnih država. Zajednički nadzorni programi mogu da pomognu u prikupljanju tih podataka. Standardizacija metoda procene podataka, ustanovljavanje jedinstvenih ili uporedivih graničnih vrednosnih emisija dovodi do bolje koordinacije i odgovora na izazove potencijalno štetnij aktivnosti. Najbolji način da se sve ove mere ostvare jeste da priobalne države izgrade posebna upravna tela koja bi bila zadužena za prekograničnu saradnju. Obaveza obaveštavanja o planiranim merama korišćenja međunarodnog vodotoka podrazumeva da priobalna država koja treba da odobri aktivnost kod koje postoji rizik od nastanka značajne prekogranične štete, mora da obavesti o postojećim planovima za tu aktivnost sve države na koje posledice date aktivnosti mogu eventualno da utiču. Glavna uloga postupka obaveštavanja o planiranim merama je da olakša dogovorenu, praktičnu primenu načela pravičnog i razumnog korišćenja, i da obezbedi poštovanje obaveze nečinjenja značajne štete. Gledano sa stanovišta opšteg međunarodnog prava, obaveza obaveštavanja tereti državu porekla aktivnosti da pruži obaveštenja o svim potencijalnim negativnim uticajima koji mogu biti relevantni za zaštitu interesa drugih država vodotoka. Prag štetnog uticaja koji aktivira primenu ove obaveze niži je od praga značajne štete, ali sadržinski nije jasno u čemu je razlika. Niti se to na osnovu raspoložive prakse može utvrditi. Ciljno tumačenje ove obaveze, koja je preventivnog karaktera, bilo bi da se za svaki projekat koji uključuje korišćenje resursa zajedničkog vodotoka mora obavestiti druga strana, te da se za projekte potencijalno štetne po životnu sredinu mora dostaviti i procena uticaja kao sastavni deo dokumentacije u prilogu obaveštenja. Na osnovu postupanja Međunarodnog suda pravde, vidimo da se pod značajnim štetnim uticajem na životnu sredinu ne smatra izgradnja fabrike čija delatnost može da bude ekološki kontroverzna, već samo puštanje u pogon takve fabrike. Obaveza procene uticaja na životnu sredinu aktivnosti koje mogu da izazovu prekograničnu štetu deo je opšteg običajnog međunarodnog prava, što je potvrdio i Međunarodni sud pravde. Vrlo je bitno za ostvarenje načela neuzrokovanja značajne štete u praksi da Svetska banka finansira projekte koji obavezno prethodno prolaze postupak procene uticaja na životnu sredinu kako bi se ustanovile njihove moguće unutrašnje, prekogranične i globalne posledice po životnu sredinu, tako da su ti postupci sada pravilo kojim sve glavne razvojne agencije uslovljavaju dodeljivanje sredstava za projekte. To je posebno značajno u vezi sa međunarodnim vodotokovima, jer u ovoj oblasti planirane mere korišćenja ili razvoja vodnih dobara obično podrazumevaju masivne infrastrukturne investicije. Takođe, najveći broj međunarodnih vodotokova se nalazi u zemljama u razvoju koje ne mogu same da iznesu te investicije. Na osnovu pozitivnih odredbi međunarodnog prava, pre svega Espoo konvencije, ali i Helsinške konvencije, moguće je identifikovati kriterijume valjane procene uticaja. Najpre, procena mora da bude sprovedena već u fazi planiranja predloženog projekta ili aktivnosti, kako bi ostalo dovoljno vremena za pravilnu analizu rezultata. Drugo, do završetka konsultacija sa svim potencijalno ugroženim državama, država koja predlaže aktivnosti koje mogu da izazovu prekograničnu štetu ne sme sa njima da nastavi. Treće, priroda predložene aktivnosti i njene moguće posledice po životnu sredinu, onako kako ih identifikuje procena uticaja, moraju da budu jasno ustanovljene i prosleđene potencijalno ugroženima. Podrazumeva se da u pogledu svakog obaveštenja i potonjih konsultacija na osnovu obaveštenja, strane moraju da postupaju u dobroj veri. Procena uticaja na životnu sredinu je najvažniji procesni mehanizam za ostvarenje cilja načela neuzrokovanja značajne štete jer je njeno odsustvo prima facie pokazatelj da država nije sa dužnom pažnjom postupala prema obavezi neuzrokovanja značajne štete. Dakle, ako bi nastala značajna šteta od neke aktivnosti za koju nije urađena procena uticaja na životnu sredinu, država odgovorna za taj propust bi prekršila automatski obavezu neuzrokovanja značajne štete. U suprotnom, materijalna zabrana prekogranične štete bi u velikoj meri postala besmislena, s obzirom da bi nastanak značajne štete najverovatnije obesmislio dalju korist od međunarodnog vodotoka za sve priobalne države. Tada bi ova zabrana mogla da posluži samo kao osnova za određivanje naknade koja se duguje oštećenoj državi. Konačno, vanredne situacije na međunarodnom vodotoku, bilo da nastaju delovanjem prirodnog (poplave npr.) ili ljudskog faktora (industrijski udesi) zahtevaju poseban stepen odgovornosti države za sprečavanje nastanka značajne štete od takvih havarija. Vanredna situacija podrazumeva da se potencijalni uzrok nastanka značajne štete već dogodio, ali razmere i teritorijalno prostiranje štete još nisu vidljive. Čak se može dogoditi, na kraju, da šteta i ne bude prekograničnog karaktera, ali neke obaveze države na čijoj teritoriji se vanredna situacija događa svejedno moraju da se ispune. To je pre svega obaveza pravovremenog upozorenja svih susednih i potencijalno ugroženih država kao i međunarodnih organizacija nadležnih za upravljanje vodotokom. Sistematskim tumačenjem Konvencije UN o vodotokovima i Helsinške konvencije dolazimo do zaključka da osim obaveze upozorenja međunarodno vodno pravo predviđa i obavezu saradnje države na čijem delu vodotoka je nastala vanredna situacija na pružanju pomoći za sprečavanje i otklanjanje štete sa ostalim ugroženim državama vodotoka, te da su modaliteti te saradnje detaljno regulisani, ali da se posebnim sporazumom zainteresovanih strana mogu i strože i potpunije regulisati. Iz studije slučaja vidi se da jednom kada dođe do spora između priobalnih država oko korišćenja međunarodnog vodotoka sudovi neće biti skloni da ulaze u materijalnopravna pitanja poput utvrđivanja da li je značajna šteta zaista nastala već će dosuditi pravdu na osnovu poštovanja proceduralnih aspekata načela neuzrokovanja značajne štete. Dakle, sudovi će upućivati strane na mehanizam saradnje, koji se mora sprovoditi uz poštovanje svih posebnih obaveza proceduralnog karaktera, pogotovo procene uticaja na životnu sredinu, obaveštenja o planiranim merama i razmene informacija. Time se naglašava ideja da su priobalne države u nekoj vrsti zajednice u okviru koje treba da traže najbolja moguća rešenja za svoje sporove oko korišćenja vodotoka, postupajući u dobroj veri jedne prema drugima, poštujući međunarodnopravne procesne obaveze i standarde zaštite životne sredine i dobre prakse koje propisuje međunarodno pravo.

Actions (login required)

View Item