Klimatske promene u pravu i reforma sistema upravljanja

Todić, Dragoljub (2014) Klimatske promene u pravu i reforma sistema upravljanja. Institut za međunarodnu politiku i privredu, Beograd. ISBN 978-86-7067-196-6

Text Klimatske promene.pdf - Published Version Available under License Creative Commons Attribution Non-commercial No Derivatives. Download (1MB)

Abstract

1) Na kraju, da li je moguće govoriti o izgradnji novog i/ili unapređenju postojećeg pravnog okvira i sistema upravljanja u oblasti klimatskih promena? Bez obzira na razlike u metodologiji definisanja samog problema, izgleda da bi se moglo zaključiti da trenutno ne postoje sve pretpostavke za to. Tačka u kojoj se prepliću percepcija troškova usled šteta od posledica klimatskih promena i troškovi preduzimanja mera sprečavanja klimatskih promena i adaptacije na klimatske promene, mogla bi predstavljati prelomni momenat. Razumevanje relevantnosti preduzimanja mera (kod donosilaca političkih odluka) i dalje je zamagljeno i pod uticajem drugih trenutnih ili kratkoročnih ciljeva. Složenost donošenja odluka komplikuje i problem kako uravnotežiti takve štete i troškove na globalnom nivou na „pravedan“ način i u odnosu na buduće generacije. Jedan broj autora mogućnosti rešavanja problema klimatskih promena vezuje sa potrebom sistemskih promena organizacije društva i međunarodnih odnosa, uključujući i napuštanje postojećeg sistema odnosa zasnovanog na principima kapitalističke organizacije privrede i društva, označavajući ga glavnim uzrokom postojećih problema. Međutim, rizici takvih pristupa povezani su, između ostalog i značajnim delom, sa ne izvesnostima alternativnih rešenja. Otuda, mesto koje klimatske promene imaju u pravu, dostignuti nivo razvoja prava klimatskih promena i postojeći sistem upravljanja u oblasti klimatskih promena nije moguće posmatrati bez uvažavanja više različitih okolnosti koje determinišu način razumevanja problema klimatskih promena kao realne pojave globalnih karakteristika. To uključuje uvažavanje, između ostalog: karakteristika klimatskih promena kao problema i predmeta regulisanja, aktuelnih naučnih saznanja o klimatskim promenama (vodeći računa o njihovim posledicama i uzrocima), mesta koje klimatske promene imaju u savremenoj politici i pravu životne sredine, ciljevima politike u različitim sektorskim oblastima od značaja za oblast klimatskih promena (posebno u oblasti energetike), karakteristika sistema upravljanja na globalnom nivou, interesa različitih subjekata u međunarodnoj zajednici i državama pojedinačno, itd. Imajući u vidu globalne dimenzije klimatskih promena, za dalji razvoj prava klimatskih promena i unapređenje sistema upravljanja neophodna je razrada više teorijskih pitanja i prethodni relativno jasan dogovor o ciljevima. To je uglavnom u senci interesa država najvećih emitera gasova sa efektom staklene bašte i zavisi, najvećim delom, od konvergencije razvojnih i sa ovim povezanih specifičnih interesa pojedinih država. 2) Globalni karakter klimatskih promena jedna je od osnovnih karakteristika koja na specifičan način određuje i mogućnosti pravnog regulisanja, kao i mogućnosti upravljanja u oblasti klimatskih promena. Karakter „opšteg dobra“ (ili „zajedničkog dobra“, ili „javnog dobra“ ili „zajedničke baštine čovečanstva“), koji se u pojedinim raspravama „klimi“ pridaje, trebalo bi da nađe odgovarajući odraz i u pravu. To podrazumeva, između ostalog, i odgovarajuće ekonomske instrumente i izgradnju specifičnih normativnih odnosa između prava na globalnom nivou, pravnih sistema koji se uspostavljaju na regionalnim nivoima i unutrašnjih pravnih sistema svake države pojedinačno. 3) Odsustvo dogovora o ciljevima politike na globalnom nivou samo je jedan indikator ne premostivo protivurečnih interesa država najvećih emitera GHG i takvo stanje direktno ograničava mogućnosti razvoja prava klimatskih promena i sistema upravljanja. Dve dimenzije (ne)pravde, oličene u interesima različitih subjekata sistema, odlučujuće opredeljuju stanje i aktivnosti na planu postizanja saglasnosti o budućim aktivnostima u oblasti klimatskih promena: istorijski doprinos postojećem stanju i (ne)pravednost budućih aktivnosti, a pre svega odnos prema budućim generacijama. Oba aspekta su čvrsto povezana i ne mogu se odvojeno razmatrati kako neki autori zagovaraju. Ovo bez obzira što se osećaj (ne)pravde iz prošlosti, od strane nekih, više koristi kao argument za jačanje osećaja (ne)pravde u odnosu na sadašnje aktivnosti i budući život na Zemlji, s jedne strane, odnosno što se takav pristup koristi kao prepreka za ozbiljniji rad na postizanju suštinskog napretka, s druge strane. II 4) U celini posmatrano, može se reći da su klimatske promene u pravu prepoznate kao posebna kategorija čije je mesto u pojedinim pravnim porecima određeno brojnim činiocima naučne, ekonomske, tehnološke, političke itd. prirode. Postojeći pravni poreci na svim nivoima (međunarodni, regionalni, nacionalni) prepoznaju klimatske promene i različita druga pitanja u vezi sa klimatskim promenama, kao relativno zaseban set pitanja i predmet uređivanja. Neki tradicionalni pravni instituti su u kontekstu definisanja odnosa prema pitanju klimatskih promena obogaćeni elementima novog značenja i smisla, a postavljene su osnove za otvaranje rasprava o nekim novim pravnim kategorijama i pojmovima. Izgleda da su problemi u vezi sa klimatskim promenama na nov način doprineli izoštravanju nekih od tradicionalnih pravnih, politikoloških, socioloških, filozofskih, itd. dilema. Pojam suvereniteta država je jedan od takvih. 5) Različita pitanja povezana sa klimatskim promenama već dugo su predmet pravnog regulisanja u različitim pravnim disciplinama i na različite načine. Savremeno poimanje prava klimatskih promena (climate change law), koje u središtu predmeta svog regulisanja kao primarni cilj ima klimatske promene, vezuje nas za istraživanje stanja u poslednjih nekoliko decenija. Najznačajniji doprinos učinjen je, na globalnom nivou, usvajanjem UNFCCC i KP, iako pravo klimatskih promena obuhvata znatno širi spisak međunarodnih ugovora i drugih izvora prava. Razvoj prava klimatskih promena može se posmatrati kroz razvoj nekoliko grana prava među kojima posebno mesto ima pravo životne sredine (environmental law) i energetsko pravo (energy law). Pitanje odnosa između ovih pravnih disciplina može predstavljati poseban izazov. 6) U zavisnosti od dogovora o prethodno definisanim kriterijumima, u raspravi o konstituisanju, odnosno postojanju i daljem razvoju prava klimatskih promena mogu se koristiti različiti argumenti. Ozbiljnije utemeljenje ove pravne discipline tek bi trebalo očekivati. Naravno, ovakav trend razvoja povezan je sa brojnim izazovima i zavisi od više činilaca uključujući i razvoj prava životne sredine u celini, ciljeve politike u oblasti energetike i razvoj nauke i novih pravnih disciplina. Ako se za jedno od „tehničkih“ pitanja uzme pitanje razgraničenja prava klimatskih promena od drugih srodnih pravnih disciplina, onda se prvim pitanjem može smatrati pitanje kako razgraničiti pravo klimatskih promena od prava životne sredine (environmental law). Pri tom se, preciznije definisanje predmeta prava klimatskih promena razume kao jedno od najznačajnijih prethodnih pitanja, ali ne bi trebalo gubiti iz vida da je pitanje metodologije ove grane prava dodatno opterećeno dilemama i perspektivama razvoja naučnih saznanja u oblasti klimatskih promena. Ako se za predmet regulisanja prava klimatskih promena, kao posebne pravne discipline, uzmu elementi koji ulaze u sadržaj pojmova „klima“ i „klimatske promene“, onda je teško (možda skoro i ne moguće) povući jasnu granicu između prava klimatskih promena i srodnih disciplina. To, istovremeno, narušava neke već postojeće granice između različitih pravnih disciplina i dovodi u pitanje postojanje nekih od njih. Verovatno je da bi na ovaj način široko poimanje predmeta prava klimatskih promena „progutalo“ brojne srodne pravne discipline, koje bi mogle postati tek „poglavlja“ ove pravne discipline. Dakle, konstituisanje prava klimatskih promena (kao samostalne pravne discipline) implicira značajnu prekompoziciju postojećih pravnih disciplina, odnosno utiče na strukturu celog sistema već postojećih pravnih disciplina. Imajući u vidu prethodne napomene, može se očekivati da dalji razvoj prava klimatskih promena može imati protivurečan uticaj na razvoj prava životne sredine. Jednim delom će pravo klimatskih promena uticati na aktuelizaciju i dalji razvoj prava životne sredine, ali jednim delom razvoj prava klimatskih promena može uticati i na izvesnu specifičnu marginalizaciju prava životne sredine. U zavisnosti od razvoja naučnih saznanja o uzrocima i posledicama klimatskih promena može se očekivati i uvođenje potpuno novih elemenata u pravo klimatskih promena. 7) Elementi povezanosti prava klimatskih promena sa pravom u oblasti proizvodnje i korišćenja energije oštro su omeđeni mogućim tumačenjem sadržaja pojma energetska bezbednost (i/ili energetska ne zavisnost), kao jednim od najznačajnijih (ili isključivim) ciljem nacionalnih politika. Zbog toga bi odnos između pojmova „energetska bezbednost“ i „bezbednost klime“ (klimatska bezbednost) morao postati predmet detaljnijeg regulisanja i intenzivnijeg razmatranja u okviru organizacija koji se, prvenstveno, bave bezbednostnim pitanjima. Isključiva priroda odnosa koji se uspostavljaju povodom ostvarivanja ciljeva u oblasti energetske bezbednosti otežavajuća je okolnost i kod rasprave o sistemu upravljanja u oblasti klimatskih promena. Ovo naročito imajući u vidu velike emitere GHG i njihove nacionalne politike u sektoru proizvodnje i potrošnje energije. Međunarodno pravo na skroman način prepoznaje obnovljive izvore energije kao svoj predmet regulisanja, ali se može konstatovati uočljiva tendencija razvoja pravne regulative u ovoj oblasti na nacionalnim nivoima i u okviru EU. III 8) Opšti pravni okvir sistema uspostavljen UNFCCC, KP, kao i drugim međunarodnim ugovorima u oblasti životne sredine, predmet je preispitivanja naročito sa stanovišta njegove efikasnosti. Stanje i mogućnosti reforme ne mogu se sagledavati van konteksta potrebe za reformom celog sistema UN, od glavnih organa, preko specijalizovanih agencija do pomoćnih organa i sekretarijata. Prvi obavezujući period za smanjenje GHG emisija (za neke države članice KP) je istekao i nema saglasnosti oko budućih ciljeva. Kombinacija specifičnih regionalnih i nacionalnih interesa pojedinih država ima za posledicu novo grupisanje država i nove ideje o modalitetima institucionalnih rešenja. Pri tom se polazi od osnovnih institucionalnih elemenata sistema upravljanja uspostavljenog relevantnim međunarodnim ugovorima, zatim dosadašnjih rezultata i otvorenih pitanja u funkcionisanju UNEP i jednog broja specijalizovanih agencija u sistemu UN. Većina vodećih međunarodnih organizacija regionalnog karaktera sprovodi neke aktivnosti i ima posebne organizacione delove koji se bave pitanjima klimatskih promena, ali na različitom nivou relevantnosti. Međutim, postojeće forme regionalnog organizovanja (u vidu međunarodnih organizacija), isto kao i podela država na one koje su članice Aneksa I i ostale, nisu potpuno u funkciji rešavanja problema klimatskih promena. Sa EU, kao međunarodnom organizacijom sui generis, ni jedan drugi regionalni sistem ne može biti uporediv (sa stanovišta razvijenosti instrumenata u ovoj oblasti). Liderske pozicije ove organizacije imaju svoje utemeljenje u različitim okolnostima i mogu biti tumačene na različite načine. Glavni sadržaj uloge nacionalnih subjekata u sistemu predstavljaju obaveze propisane UNFCCC, KP i drugim relevantnim međunarodnim ugovorima. Bez obzira na formalni status u ovim ugovorima i načine kako su regulisani odnosi između međunarodnog i unutrašnjeg prava, razvoj nacionalnih propisa u pojedinim državama može se dovesti u neposrednu vezu sa uticajem koji međunarodno uspostavljeni principi i politika imaju. 9) U literaturi postoji skoro opšta saglasnost da postojeći sistem upravljanja u oblasti životne sredine i klimatskih promena ima više nedostataka. Reforma sistema upravljanja podrazumeva reformu institucija na globalnom nivou (pre svega reformu postojećeg sistema međunarodnih multilateralnih ugovora u oblasti životne sredine i UNEP), uz mogućnost formiranja posebne međunarodne organizacije koja bi se (verovatno kao specijalizovana agencija u sistemu UN) bavila pitanjima životne sredine. Više je mogućih implikacija svake od navedenih opcija, odnosno kombinacije opcija. Međutim, reforma sistema podrazumeva prethodno definisanje globalnog odnosa prema klimatskim promenama kao problemu i to, pre svega, dogovor država najvećih emitera GHG, kako u pogledu ciljeva tako i u pogledu instrumenata za ostvarivanje definisanih ciljeva. Osim toga, to podrazumeva i promene u odnosima između globalnog, regionalnog i nacionalnog nivoa upravljanja i uspostavljanje jasnijih mehanizama saradnje između različitih nivoa upravljanja. 10) U sistemu upravljanja u oblasti klimatskih promena nema čvrstih veza između sistema koji postoji na globalnom nivou i regionalnih, odnosno nacionalnih sistema. Iako bi se o ovim vezama moglo prosuđivati na osnovu različitih kriterijuma, postoji utisak da veze koje su uspostavljene postojećim međunarodnim ugovorima u oblasti klimatskih promena nisu jasno definisane. Takođe, jednim od problema u funkcionisanju sistema upravljanja može se smatrati odsustvo jasnije formulisanih veza između regionalnih sistema upravljanja (horizontalno). Ovo pitanje bi se moglo smatrati naročito bitnim imajući u vidu razlike u regionalnim karakteristikama posledica klimatskih promena. 12) Pitanje odgovornosti predstavlja jednu od najslabijih karika u sistemu upravljanja. Ono znatno nadilazi postojeće okvire i pravila međunarodnog prava i prava pojedinih država o odgovornosti. Izgradnja novih formi i instrumenata odgovornosti morala bi uvažavati globalne karakteristike klime. 11) Dakle, mogućnosti reforme sistema ograničene su mogućnostima pravnog regulisanja pitanja klimatskih promena na globalnom, odnosno regionalnim nivoima, i ne mogu se svoditi na institucionalne (tehničke) promene. A, i jedno i drugo pitanje podrazumevaju saglasnost država najvećih emitera GHG, što je teško očekivati zbog protivurečnih polaznih pozicija. Reforma sistema upravljanja, koja će obezbediti značajnije mere sprečavanja klimatskih promena, nije moguća. Način proizvodnje koji podrazumeva nekontrolisanu (ili slabo kontrolisanu) eksploataciju prirodnih resursa i profit, kao pokretačku snagu, ne sadrži u sebi nukleus moguće reforme. 12) Imajući u vidu složenost problema koji su povezani sa klimatskim promenama, naročito sa stanovišta mogućnosti usaglašavanja interesa različitih država, jedan od mogućih načina intenziviranja aktivnosti u ovoj oblasti predstavlja napuštanje pristupa koji podrazumeva obezbeđivanje saglasnosti većine država članica međunarodne zajednice o svim ključnim pitanjima koja su od značaja za klimatske promene. Nekoliko je mogućih pravca u kojima bi se dalje aktivnosti mogle odvijati. Jedan pravac podrazumeva intenziviranje aktivnosti na globalnom planu u vezi sa pitanjima oko kojih može da se postigne saglasnost ključnih subjekata sistema ili se smatra da je to moguće. Bez intenziviranja aktivnosti na globalnom nivou nije moguće očekivati stvaranje pretpostavki za izgradnju sistema u kojem će se obezbediti poštovanje principa zajedničke ali različite odgovornosti i pravične raspodele tereta troškova. Međutim, to bi podrazumevalo novo grupisanje država najvećih emitera GHG, što je teško očekivati imajući u vidu projekcije budućih potreba za energijom iz fosilnih goriva. Drugi pravac razvoja prava klimatskih promena je intenziviranje aktivnosti na regionalnim nivoima. Ustanovljavanje regionalnog prava klimatskih promena (prema kriterijumima koji su povezani sa najznačajnijim međunarodnim regionalnim organizacijama), proces je koji se na izvestan način (i neravnomerno) već odvija i trebalo bi ga odgovarajućim merama podstaći. U vezi sa ovim je i tendencija izvesne decentralizacije i jačanja različitih instrumenata van sistema koji je uspostavljen UNFCCC, KP i drugim međunarodnim ugovorima globalnog karaktera. Osim toga, izgleda da bi se moglo zaključiti da postoji izvesna tendencija da se mesto klimatskih promena u pravu redefiniše tako da se osnovni pravac aktivnosti prebaci sa međunarodno-pravnog regulisanja na teren podsticanja jačanja unutrašnje-pravnih mehanizama borbe sa klimatskim promenama (prema mogućnostima) i adaptacije na klimatske promene u pojedinačnim državama. Prednosti, komplementarnost, neizvesnosti i rizici ovakvog pristupa nisu sagledane u celini i do kraja. Poseban pravac mogućih aktivnosti na izgradnji pravnih okvira i sistema upravljanja u oblasti klimatskih promena predstavlja primena mera čiji je cilj jače korišćenje potencijala i aktivizma organizacija civilnog društva. Nedostaju mehanizmi koji bi jače podstakli ulogu OCD, a naročito njihovo regionalno i globalno povezivanje. Ostaje otvoreno i pitanje izgradnje podsticaja za poslovni sektor, naročito u delu koji se odnosi na najveće proizvođače nafte i korisnike fosilnih goriva. 13) Za zemlje kao što je Srbija izbor prioritetnih instrumenata uslovljen je karakteristikama geografskog položaja, nivoom ekonomske razvijenost, položajem u međunarodnim ekonomskim odnosima, dinamikom odvijanja procesa evropskih integracija, itd. Prioritet primene instrumenata adaptacije na klimatske promene, u poređenju sa merama borbe protiv (ublažavanja) klimatskih promena, može biti obrazlagan različitim argumentima. Intenzivnije uključivanje u globalne ciljeve smanjenja emisija GHG prihvatljivo je samo u meri u kojoj se to uklapa u šire razvojne ciljeve i ciljeve povezane sa regionalnim integracijama, uključujući i članstvo u EU. IV Analiza postojeće literature, koja se bavi različitim predlozima za reformu sistema upravljanja u oblasti klimatskih promena, otkriva da su relativno jasno identifikovani neki od ključnih problema u funkcionisanju postojećeg sistema. Utemeljenost postojećih predloga za reformu mogla bi se analizirati sa stanovišta različitih kriterijuma. Ipak, u detaljnijem razmatranju budućih pravaca reforme neophodno je voditi računa o nekoliko polaznih pretpostavki i okolnosti. Ima nekoliko razloga zašto bi osnova koncepta reforme trebalo biti zasnovana na jačanju decentralizovanih elemenata postojećeg sistema upravljanja. Pri tom je potrebno imati u vidu specifičnu dinamičku kombinaciju interesa i mogućnosti pojedinačnih država i drugih subjekata da učestvuju u rešavanju problema klimatskih promena. Rasprava o reformi sistema upravljanja uključuje i dogovor o nekoliko drugih pretpostavki: da je moguće identifikovanje grupe država koje su zainteresovane za učešće u rešavanju problema klimatskih promena na globalnom nivou („Grupa X“); da države iz ove grupe učestuju u ukupnim emisijama GHG u značajanom ili bar ne zanemarljivom procentu; da je moguće identifikovanje zajedničkih interesa i ciljeva ove grupe država na međunarodnom nivou; da je moguće identifikovanje drugih subjekata zainteresovanih za učešće u rešavanju ovih problema, da je moguća (i već vidljiva) dogradnja pravnog sistema makar u nekim segmentima, itd. Postojeća praksa i stanje u pregovorima ne sumnjivo potvrđuju da je moguće identifikovanje grupe država koje su zainteresovane za učešće u rešavanju problema klimatskih promena i primenu određenih mera na međunarodnom nivou. Međutim, osnovni problem takve grupe je pitanje njenog kapaciteta, odnosno relevantnosti u rešavanju problema u odnosu na globalni karakter klime (ili klimatskog sistema), kao opšteg dobra. U vezi sa ovim je i pitanje kako i na koji način definisati zajedničke interese, odnosno zajedničke ciljeve politike u oblasti klimatskih promena. U zavisnosti od kapaciteta grupe koja bi se formirala, dalje aktivnosti bi mogle ići u različitim pravcima. Najpodesnija opcija bi mogla biti ukoliko bi se formirala grupa država koje su zainteresovane za rešavanje problema klimatskih promena i dovoljno moćne da nametnu određena rešenja ostatku država. Pošto takva „državo-centrična“ mogućnost nije (bar u ovom momentu) realna, ostaju opcije koje podrazumevaju preduzimanje mera prema mogućnostima pojednih država. Ali, istovremeno, postavlja se pitanje potrebe za izgradnjom jedinstvenog odnosa prema državama koje ne pripadaju ovoj grupi. Drugi element ovog „pula“ zainteresovanih subjekata predstavljaju organizacije civilnog društva sastavljene od, pre svega, poslovnog sektora, naučnih institucija i NGO iz različitih država. Potencijal delovanja ovih subjekata trebalo bi iskoristiti, pre svega, u pravcu podsticanja razvoja nacionalnih pravnih sistema u oblasti klimatskih promena u državama gde takvi uslovi već postoje. Otuda pretpostavke u vidu jačanja veza između klimatskih promena i ljudskih prava, odnosno jačanja položaja građana u demokratski organizovanim političkim sistemima, imaju poseban značaj.

Actions (login required)

View Item