Ujedinjene nacije, međunarodni ugovori i životna sredina

Todić, Dragoljub (2018) Ujedinjene nacije, međunarodni ugovori i životna sredina. Institut za međunarodnu politiku i privredu, Beograd. ISBN 978-86-7067-253-6

Text Zivotna sredina.pdf - Published Version Available under License Creative Commons Attribution Non-commercial No Derivatives. Download (8MB)

Abstract

Sagledavanje uloge UN u međunarodnopravnom regulisanju pojedinih pitanja u oblasti životne sredine podrazumeva uvažavanje više različitih okolnosti koje, istovremeno, predstavljaju preovlađujuće karakteristike savremenih procesa u međunarodnoj zajednici. Istorija (i dostignuti nivo) naučnotehnološkog i privrednog razvoja, sa svim činiocima koji oblikuju odnose u globalizacijski determinisanom svetu, uslovili su i mogućnosti i sadržaje aktivnosti država i međunarodnih organizacija u vezi sa problemima u oblasti životne sredine. Istorijski razvoj međunarodnog prava životne sredine uslovljen je različitim okolnostima, uključujući i razvoj međunarodnog prava u celini. Naučnotehnološki razvoj i saznanja o uzrocima i posledicama savremenih problema u oblasti životne sredine imaju poseban značaj. On ima svoje elemente i van sistema UN, ali tek sa intenzivnijim uključivanjem ove organizacije međunarodno pravo životne sredine dobija elemente za nove koncepcijske sadržaje. U okviru sistema UN izgrađen je prepoznatljiv i relativno zaseban sistem međunarodnih ugovora u oblasti životne sredine. U vezi sa tim više konkretnijih pitanja može biti predmet posebnih analiza. Bezbednosni aspekti zaključivanja i primene pojedinih međunarodnih ugovora zauzimaju značajno mesto u savremenoj literaturi. Povezanost međunarodnog i unutrašnjeg prava u oblasti životne sredine moguće je pratiti na različite načine. Iako bi pitanje međusobnih odnosa trebalo posebno raspravljati (kako teorijski, tako i normativno od države do države), prelivanje vrednosnih elemenata iz normi međunarodog prava u unutrašnjopravne poretke (i obrnuto) uočljivo je na načelnom nivou. Prepoznatljivost sadržaja pojedinih normi u jednoj, odnosno drugoj grupi jedna je od manifestacija. Nekoliko primera to očigledno ilustruju. Npr. načela zaštite životne sredine; pravila koja se odnose na pristup informacijama; pravila kojima se reguliše učešće javnosti u odlučivanju u oblasti životne sredine; načela upravljanja (međunarodnim) vodotokovima; načela finansiranja u oblasti zaštite životne sredine; upotreba procene uticaja na životnu sredinu kao instrumenta savremene politike i prava, mesto i uloga strateške procene uticaja na životnu sredinu (u nešto manjem stepenu u odnosu na procenu uticaja), pravila koja se odnose na industrijske akcidente itd. Naravno, ovde ostaje otvoreno pitanje do koje mere norme iz međunarodnog prava utiču na norme iz unutrašnjeg prava i/ili obrnuto, što zaslužuje znatno detaljnije istraživanje. U slučaju Republike Srbije (i država iz regiona kojem ona priprada) pitanje uticaja normi iz prava EU dodatno komplikuje moguću analizu. Zatim, pitanje odgovornosti za štete u životnoj sredini je samo delimično regulisano u okviru MEAs i ostaje veći broj otvorenih pitanja. Postoji značajna praksa u rešavanju sporova u oblasti životne sredine, ili sporova koji su od značaja za oblast životne sredine. Doprinos sudske prakse razvoju međunarodnog prava životne sredine zaslužuje da bude sagledavan na više sistematičan način, kao i efikasnost i uloga postojećih instrumenata za rešavanje sporova povodom različitih pitanja u oblasti životne sredine. Na izvestan način bi se moglo tvrditi da su međunarodni ugovori u samom središtu aktivnosti UN iako to, na prvi pogled, možda ne izgleda tako. Organizacija se od svojih početaka bavila pitanjima koja su uključivala i neke probleme u oblasti životne sredine, a najznačajniji deo aktivnosti započinje krajem šezdesetih godina XX veka. U poslednjih nekoliko decenija, jačanjem globalizacijskih procesa, organizacija se profilisala kao jedan od ključnih subjekata u ovoj oblasti. Sada bi se, bez rezerve, moglo reći da ciljevi organizacije nisu ostvarivi bez međunarodnih ugovora kao instrumenata pomoću kojih se ciljevi organizacije konkretnije formulišu, elaboriraju i postaju obaveze i prava država i drugih subjekata međunarodnih odnosa. Sagledavanje uloge MEAs podrazumeva uvažavanje brojnih drugih pitanja među kojima je jedno od najznačajnijih pitanje načina organizacije i funkcionisanja institucija u okviru sistema UN. Ali, delovanje UN kroz koordinaciju različitih aktivnosti u vezi sa kodifikacijom i progresivnim razvojem međunarodnog prava, uključujući i aktivnosti u vezi sa međunarodnim ugovorima u oblasti životne sredine, determinisano je i činiocima van sistema UN i van sistema međunarodnih ugovora, kao takvih. U okviru UN izgrađeni su relativno zasebni međunarodnopravni režimi zasnovani na MEAs kojima se propisuju, između ostalog, prava i obaveze država i drugih subjekata radi ostvarivanja ciljeva globalnog karaktera (klimatske promene, biodiverzitet, upravljanje vodama, upravljanje otpadom i opasnim hemikalijama itd). Ostaje otvoreno pitanje daljeg širenja predmeta regulisanja i to, pre svega, u odnosu na područja van nacionalne jurisdikcije, kao i u pogledu uređivanja nekih specifičnih pitanja koja su povezana sa ovim. S druge strane, otvorenim bi se moglo smatrati i pitanje izgradnje jednistvenog međunarodnopravnog režima za oblast životne sredine. Ono bi se jednim delom moglo povezati i sa raspravama o mogućnostima formiranja međunarodne organizacije za životnu sredinu. Ipak, o postojanju elemenata sistema MEAs moguće je govoriti na osnovu nekoliko zaključaka koji se nameću u analizi koja je data u prethodnom tekstu. Bez obzira na različite okolnosti u kojima su nastajali pojedini MEAs, kao i bez obzira na činjenicu da se njima uređuju različita pitanja oko kojih je bilo moguće postići dogovor zainteresovanih država članica UN, elemente sistema u postojećoj arhitekturi MEAs moguće je dokazivati po nekoliko kriterijuma. Najpre, trebalo bi imati u vidu postojanje koordinativnih tela u sistemu UN koji obavljaju aktivnosti koje se na preovlađujući način odnose na oblast životne sredine i to ne bi trebalo biti sporno (ECOSOC, UNEP itd.), iako se već dugo vode rasprave o osnaživanju koordinative funkcije UN u ovoj oblasti i reformi sistema. Otvorenim bi se moglo smatrati i pitanje rezultata koji su ostvareni u okviru aktivnosti ILC, kao i uključivanja pojedinih pitanja iz oblasti životne sredine u program budućih aktivnosti ovog tela. Broj međunarodnih ugovora u oblasti životne sredine, čiji jedan deo predstavljaju i MEAs, upućuje na potrebu uređivanja odnosa u ovoj oblasti na osnovama pravila koja podrazumevaju makar do izvesne mere uređen sistem, ili postojanje elemenata sistema. Naravno, ostaju rezerve zbog pitanja kako se definiše sistem za potrebe rasprave o međunarodnim ugovorima, o čemu bi trebalo znatno detaljnije raspravljati i to, pre svega, sa stanovišta kriterijuma efikasnosti. Iako u postojećoj literaturi postoji značajan broj analiza koje su posvećene pitanju efikasnosti međunarodnih ugovora u oblasti životne sredine, kao i reforme sistema u celini, ima se utisak da se to pitanje ne smatra prioritetnim u okviru rada ključnih subjekata u sistemu UN. Ipak, u raspravi o ovim pitanjima trebalo bi odvojeno posmatrati sistem MEAs u užem smislu, van čega ostaju ostali MEAs i najširi krug međunarodnih ugovora u oblasti životne sredine koji na različite načine mogu biti međusobno povezani (ciljevi, instrumenti itd.). Ovome bi trebalo dodati i jedan broj međunarodnih ugovora koji se ne mogu klasifikovati kao ugovori koji pripadaju grupi ugovora u oblasti životne sredine, ali za koje postoji dosta argumenata zbog kojih bi za njih moglo reći da njihov značaj za oblast životne sredine nije sporan. Ipak, grupisanje međunarodnih ugovora, nezavisno od toga za koje kriterijume se opredelili, ne bi trebalo da narušavaju autonomiju pojedinačnih međunarodnih ugovora. Iz šireg konteksta je jasno da nastanak i postojanje svakog pojedinačnog MEAs predstavlja odraz okolnosti koje su dovele do saznanja o potrebi rešavanja nekog konretnog problema globalnih razmera, odnosno jasnih naučnih potvrda o tome da bez preduzimanja mera na globalnom nivou nije moguće rešavanje problema, sa svešću o posledicama nepreduzimanja nikakvih mera. Potom, ne bi trebalo biti dilema da intervencija kroz propisivanje prava i obaveza različitih subjekata, u bilo kojoj pojedinačnoj oblasti koja se razume kao pitanje od značaja za oblast životne sredine, ima različit uticaj na druge oblasti delovanja UN i organizacija u sistemu UN. I obrnuto. Moguće je da bi uređivanje odnosa u sistemu moglo biti zasnovano na analogiji sa nekim principima ekosistemskog pristupa iz prirodnih nauka. Za procenu relevantnosti i doprinosa organizacija koje se bave problemima koji imaju globalni karakter, pitanje uticaja globalnih problema na regionalne i lokalne zajednice, može predstavljati jedno od otvorenih pitanja. Globalne dimenzije problema u oblasti životne sredine sve jače u prvi plan ističu pitanje položaja zemalja u razvoju. Ovo pitanje je naročito naglašeno kada se radi o specifičnim globalnim problemima kao što su klimatske promene, biodiverzitet, upravljanje vodnim resursima itd. Doprinos zemalja u razvoju aktuelnom stanju u oblasti klimatskih promena predmet je različitih i ponekad oštro suprotstavljenih rasprava. Nastavak pregovora o budućim ciljevima i merama u globalnoj politici u oblasti klimatskih promena, jednim delom, je u senci rasprava o uravnoteženom pristupu i odnosu između tzv. istorijskih emisija, koje se povezuju sa doprinosom razvijenih država stanju u ovoj oblasti, odnosno prava na razvoj zemalja u razvoju. Elementi neokolonijalnih odnosa mogu se identifikovati i u pozadini rešenja koja su ustanovljena nekim drugim MEAs, osim ugovora koji se odnose na klimatske promene. Jednom od ključnih sistemskih slabosti postojećeg sistema međunarodnih ugovora u oblasti životne sredine može se smatrati odsustvo jasnije definisanih elemenata sadržaja solidarnosti među članicama međunarodnih ugovora. Iako u nekim međunarodnim ugovorima postoje elementi koji govore o posebnom položaju zemalja u razvoju i nerazvijenih, odsustvo sistemski uređenih odnosa u ovoj oblasti otvara različita pitanja, uključujući i pitanje pravde u međunarodnim odnosima. To stalno iznova i na specifičan način legitimizira (ne)sprovođenje ili (ne)potpuno sprovođenje međunarodnih ugovora. Slabosti postojećeg sistema upravljanja u oblasti životne sredine koji je povezan sa funkcionisanjem međunarodnih ugovora, pa i MEAs, različito se u literaturi opisuju. Pitanje efikasnosti globalnih MEAs i sistema MEAs nije jednostavno odvojiti od pitanja efikasnosti sistema UN u celini i to pitanje zaslužuje da se detaljnije razmotri. S druge strane, trebalo bi imati u vidu da su ova dva pitanja toliko povezana da nije ni upitno njihovo potpuno razdvajanje. Izgleda da bi grupisanje MEAs, kakvu na primeru MEAs u oblasti biodiverziteta obrazlaže Caddelli (i neki drugi autori u drugim oblastima), moglo imati smisla kao početna forma za sagledavanje mogućnosti i unapređenje efikasnosti. Mada se smatra da je u istoriji razvoja institucija koje se bave životnom sredinom na globalnom nivou pitanje koordinacije delovanja različitih subjekata, a time i reforme sistema upravljanja, relativno brzo uočeno kao jedno od pitanja koje zaslužuje posebnu pažnju. Tek 2009. godine Odlukom Upravnog saveta UNEP-a br. 25/4 formirana je Konsultativna grupa ministara ili visokih predstavnika zadužena za pitanja koja se odnose na međunarodno upravljanje u oblasti životne sredine. Pitanje članstva najvećih i/ili najmoćnijih država u MEAs može se na kritičan način povezati sa pitanjima koja su od značaja za funkcionisanje i efikasnost celog sistema međunarodnih ugovora i sistema upravljanja u oblasti životne sredine u celini. Regionalne dimenzije aktivosti UN u oblasti životne sredine najjasnije su uočljive ako se imaju u vidu MEAs zaključeni u okviru UNECE. Pet MEAs i veći broj protokola uz pojedine MEAs, obuhvataju pitanja zaštite vazduha, zaštite i upravljanja vodnim resursima, prevenciju industrijskih akcidenata. MEAs zaključeni u okviru UNECE regulišu i određena pravila koja se odnose na instrumente prekogranične saradnje (EIA i SEA), kao i instrumente demokratizacije savremene politike i prava životne sredine i zaštite prava na zdravu životnu sredinu (pristup informacijama, učešće javnosti i pristup pravdi). Međutim, pitanje međusobnih odnosa između ugovora zaključenih na regionalnom nivou i onih na globalnom nivou (kada postoje zajednički elementi u predmetu regulisanja) trebalo bi preciznije urediti. Za RS, koja pripada ovom regionu, odnos prema MEAs zaključenim u okviru ove regionalne komisije UN ima poseban značaj. Pored onoga na šta je već ukazano, za RS je pitanje definisanja odnosa prema MEAs u okviru UN, u osnovi pitanje procene značaja. Meru značaja bi trebalo da određuju elementi nacionalnog interesa u odnosu na pitanja koja se uređuju pojedinim MEAs i to sa stanovišta mogućnosti da država sa privredom u tranziciji doprinese rešavanju globalnih problema životne sredine. Ono što sve globalne probleme u oblasti životne sredine (za koje postoje zaključeni MEAs) čini relevantnim za RS to su lokalne implikacije globalnih problema (vodni resursi, otpad, biodiverzitet, klimatske promene itd). Opšti odnos prema UN, i procena značaja ove organizacije za RS, mogu imati uticaja na procene odnosa prema pitanjima koja proističu iz svakog konkretnog MEAs. Pri tome bi na poseban način trebalo sagledavati činioce koji proističu iz obaveza koje RS ima kao država koja se nalazi u procesu EU integracija, uz uvažavanje dinamike samog procesa EU integracija. Verovatno je da bi se, u slučaju RS, posebna relevantnost MEAs kojima se regulišu odnosi povodom upravljanja vodnim resursima, mogla dokazivati većim brojem argumenata. Ipak, teško je bez posledica po neka druga pitanja, za koja su već izgrađeni određeni pravni režimi, potpuno i do kraja izdvojiti bilo koje konkretnije pitanje koje bi moglo predstavljati prioritet. Tek uz uvažavanje širih regionalnih specifičnosti i projekcija mogućih izazova do kraja ovog veka, definisanje nacionalnih strateških prioriteta moglo bi imati nekog smisla. Izvesna zbrka između rešenja koja nudi veliki broj strateških dokumenata RS zaslužuje da se prevaziđe na način koji će odnos prema njima, bar kada se radi o pitanjima koja imaju globalni karakter i vezuju se za UN, imati karakteristike usklađenog pristupa.

Actions (login required)

View Item