Reforma sistema lokalne samouprave u državama Višegradske grupe

Jazić, Aleksandar (2014) Reforma sistema lokalne samouprave u državama Višegradske grupe. Institut za međunarodnu politiku i privredu, Beograd. ISBN 978-86-7067-199-7

Text Reforma sistema lok.samoup. u drz. Visegradske grupe.pdf - Published Version Available under License Creative Commons Attribution Non-commercial No Derivatives. Download (2MB)

Abstract

Države Višegradske grupe su prošle veliki put od raspada Varšavskog pakta do danas. Sticaj okolnosti u međunarodnim odnosima 90-ih godina prošlog veka zahtevao je temeljnu tranformaciju njihovih političkih, ekonomskih i socijalnih sistema. Četiri države su većinu zadataka, odnosno onih koji su se odnosili na organizaciju društva i državnog aparata, uspešno obavile. Jedan od najvažnijih aspekta reforme državnih sistema bila je decentralizacija. Kada se uzme u obzir nepostojanje konkretnih iskustava, može se reći da kreiranje strategije za decentralizaciju i njena uspešna realizacija nije bio lak proces. Države Višegradske grupe su postigle dogovor oko realizacije najvažnijeg zajedničkog cilja, a to je priključenje EU. Zbog toga je decentralizacija morala da rezultira konretnim promenama i funcionisanjem u praksi, a ne bude samo formalni proces. Poljska, Češka, Slovačka i Mađarska nisu imale iskustva sa decentrali- zacijom čiji je rezultat samostalna i efikasna lokalna samouprava. Cilj ulaska u EU i nepostojanje iskustava uslovili su da se u sprovođenju reformi ove države ugledaju na sisteme lokalne samouprave u državama EU. Prvo poglavlje disertacije posvećeno je objašnjavanju ključnih okolnosti u međunarodnim odnosima pre i tokom stvaranja Višegradske grupe. Završetak Hladnog rata i raspad Višegradske grupe presudno su uticale na formiranje ove regionalne inicijative. Poljska, Češka, Slovačka i Mađarska usvojile su isti stav u vezi sa promenom unutrašnjeg uređenja i spoljnopolitičke orijentacije, što je bio ključni razlog njihovog međusobnog približavanja. Ulazak u EU bio je za ove države najvažniji cilj reformi. Opisane unutrašnje i spoljnopolitičke okolnosti nisu garantovali da će samostalno delovanje četiri države imati pozitivan rezutat u realizaciji pomenutih ciljeva. Zbog toga su u prvom poglavlju analizirani politički i ekonomski problemi u Poljskoj, Češkoj, Slovačkoj i Mađarskoj. Time su pruženi argumenti u prilog prethodno iznesenog stava da su četiri države imale iste probleme i da su jedino zajedničkim naporima mogli biti rešeni. Zajednično rešavanje pomenutih problema zahtevalo je određenu institucionalnu strukturu, pa je rezultat toga bilo formiranje Višegradske grupe. Poljska, Češka, Slovačka i Mađarska definisale su osnovne prioritete svoje saradnje koji su trebali da omoguće efikasniji prolazak korz proces tranzicije njihovih društava. Realizacija utvrđenih prioriteta omogućila je razvoj političkih i ekonomskih kapaciteta država članica. To je bio preduslov za uključivanje na tržište EU i aktuelne političke procese na evropskom kontinentu. Osnov saradnje bilo je oslanjanje na sopstvene snage, odnosno prvenstveno rešavanje problema neke od država članica u okviru pomenute inicijative. Primer takvog pristupa rešavanju problema bilo je iniciranje različitih sporazuma, kao što je CEFTA. Institucinalizovana saradnja omogućila je brzo i efikasno rešavanje problema država članica diplomatskim sredstvima efikasno rešavaju međusobni problemi država članica. Stabilnost čitavog regiona bio je jedan od najvažnijih preduslova za ekonomski i politički razvoj četiri države. Višegradska grupa je toko vremena kao regionalna inicijativa razvila svoje kapacitete i pokazala pozitivne strane takvog udruživanja država. Naravno, ne treba zaboraviti uspešno realizovanje zacrtanih ciljeva država članica, odnosno pristupanje EU i NATO. To su neki od ključnih razloga zašto su promene u sferi međunarodnih odnosa na prelazu iz XX u XXI vek uticale na opstanak Višegradske grupe. Poljska, Češka, Slovačka i Mađarska uvidele su da Višegradska grupe predstavlja efikasno sredstvo za sučeljavanje sa novim međuanrodnim izazovima. U drugom poglavlju ponuđena je, na prvom mestu, teorijska analiza pojma i elemenata lokalne samouprave. Nakon sagledavanja lokalne samouprave kroz teorijsku prizmu, obrađeni su temeljni principi sistema lokalne samouprave u Poljskoj, Češkoj, Slovačkoj i Mađarskoj. Ovaj deo disertacije sadrži i kratku analizu lokalne samouprave koja je postojala u pomenutim državama pre i odmah nakon raspada Varšavskog pakta. Nameće se zaključak da su države Višegradske grupe bile prinuđene da iznova grade svoje sisteme lokalne samouprave. Organizacija ovih vlasti bila je potpuno neadekvatna savremenim tokovima početkom 90-ih godina prošlog veka. Mađarska je jedina država koja je tokom postojanja Varšavskog pakta uspela da sprovede neke reforme u ovoj sferi, što je bila prednost u narednim fazama. Lokalna samouprava u Poljskoj, Češkoj, Slovačkoj i Mađarskoj imala je minimalne ili nije imala uopšte osobine koje su karakterisale ove nivoe vlasti na prelazu iz XX u XXI vek. To je bila jedna od posledica centralizovanog uređenja koji je postojao u ovim državama tokom ere komunizma. Centralne vlasti bile su odgovorne za većinu stvari u državi i društvu, pa su lokalni organi bili nerazvijeni. Raspad Varšavskog pakta i novi spoljnopolitički ciljevi primo- rali su države Višegradske grupe da započnu sa procesom izgradnje kapaciteta lokalnih vlasti. Može se zaključiti da je najznačajnije mestu u tom procesu imalo dodeljivanje ovlašćenja lokalnim vlastima i prava da samostalno raspolažu svojom imovinom. To je bio preduslov njihovog aktivnog uključivanja u savremene političke i ekonomske tokove. Organima lokalnih vlasti dodeljena su ovlašćenja da se udružuju i osnivaju asocijacije, što im je omogućilo da udruže napore u realizaciji ciljeva. Projekti su postali osnovno sredstvo ostvarivanja ciljeva u okviru asocijacija. Asocijacije su jedna od mogućnosti koje su lokalne vlasti izabrale. Ovlašćenja i nadležnosti stvorila su preduslove za partnerski odnos centralnih i lokalnih organa, kao i drugih društvenih subjekata. Partnerski odnos različitih nivoa vlasti rezultirao je institucional- nizacijom međusobnih odnosa u obliku foruma na kojima su iznošeni stavovi i utvrđivani zajednički planovi. Forumi su omogućili lokalnim vlastima da zajednički nastupe u zastupanju svojih interesa. Odnos centralnih i lokalnih organa vlasti sveden je, u suštini, samo na kontrolu zakonitosti rada ovih drugih. Centralnim organim vlasti omogućeno je da celokupne napore usmere ka oblastima koje su značajne za čitavo društvo. Sa druge strane, Ipak, lokalnim vlastima je dozvoljeno da samostalno definišu sopstvene interese i izaberu načine za njihovu realizaciju. To je preduslov zadovoljavanja stvarnih i svakodnev- nih potreba građana. Veća demokratičnost lokalnih vlasti stvorila je uslove za veću inkuliziju stanovništa u njihov rad, pa sada građani imaju mogućnost da iznesu svoje zahteve i direktno utiču na njihovo zadovoljavanje. Drugo poglavlje je na primeru država Višegradske grupe pokazalo da uspešna decentralizacija zavisi od mnoštva faktora i da nema jedinstven oblik. Sistemi lokalne samouprave u Poljskoj, Češkoj, Slovačkoj i Mađarskoj bili su u periodu raspada Varšavskog na približno istom nivou. Bez obzira na institucio- nalizaciju međusobnih odnosa u formi Višegradske grupe i iste spoljnopolitičke ciljeve, svako društvo je izabralo različite puteve i oblike decentralizacije. Zato treba istaći da su sve četiri države sprovele, u osnovni, uspešnu decentralizaciju u skladu sa potrebama svojih društava. U trećem poglavlju objašnjeno je šta podrazumeva proces regionalizacije i koja ovlašćenja jedan region mora imati da bi se smatrao jedinicom lokalne samouprave. Prvi deo trećeg poglavlja posvećen je razgraničenju pojmova regionalizma i regionalne države. Rezultat ovog razgraničenja su jasni argumenti u prilog shvatanja regionalne države kao srednjeg rešenja između unitarne i federalne države. U skladu sa promenama na prelazu iz XX u XXI vek utvrđeno je da se najčešće javlja razlikovanje između administrativno-statističkih i političkih regiona. Položaj regiona u okviru državnog sistema zavisi, pre svega, od ovlašćenja koje imaju regionalne vlasti. Mogućnosti regiona da efikasno i brzo rešavaju konkretne probleme zavise od njihovih kapaciteta uključivanja građana, NVO i drugih subjekata u te procese. Sa druge strane, razvoj kapaciteta regiona u velikoj meri zavisi ovlašćenja koje imaju regionalne vlasti. Može se reći da su regioni koji imaju veća ovlašćenja aktivniji u većini oblasti u kojima mogu slobodno delovati. Posebno mesto imaju ovlašćenja u oblasti finansija i ekonomskih aktivnosti. Ta ovlašćenja su u direktnoj vezi sa ekonomskom prosperitetom i kvalitetnijem pružanju usluga građanima. U tom smislu, ovlašćenja regionalnih vlasti da samostalno ubiraju zakonom određene poreze imaju ključno mesto, jer obezbeđuju redovan priliv novca u budžet regiona. Slobodno raspolaganje finansijskim sredstvima omogućava brzo rešavanje problema i uvođenje inovacija u funkcionisanje regiona, odnosno garantuje nesmetan razvoj regiona. To olakšava funkcionisanje centralnih vlasti, jer regioni imaju ovlašćenja, slobodu i odgovornost za rešavanje svojih problema. Centralne vlasti su jedino u obavezi da pruže pomoć regionima u situacijama koje prevazilaze regionalne kapacitete. Kao i u slučaju drugih jedinica lokalne samoprave, centralne vlasti mogu da se posvete problemima koji se tiču društva u celini. To je osnovni razlog zbog koga efikasna lokalna samouprava pruža veliki doprinos stabilnom funkcio- nisanju čitave države. Odnosi regionalnih vlasti i drugih nivoa lokalne samouprave dodatno doprinose stabilnom funkcionisanju sistema lokalne samouprave. U osnovi, za sve države Višegradske grupe je karakte- ristično da između nivoa lokalne samouprave ne postoji hijerahijski odnos. Može se zaključiti da je cilj takvih aranžamana maksimalan razvoj kapaciteta jedinica lokalne samouprave omogućavanjem slo- bode u definisanju sopstvenih interesa i izboru načina za njihovo ispunjenje. Regionalna samouprava uPoljskoj, Češkoj, Slovačkoj i Mađarskoj, odnosno ovlašćenja koje imaju regionalne vlasti, razlikuje se od države do države. Osnovni uzrok su razlike u veličini teritorije i broju stanovnika pomenutih država, ali i brzini i kvalitetu reformi sprovedenih tokom perioda tranzicije. U svim državama Višegradske grupe regioni, bez obzira na ovlašćenja, imaju značajno mesto političkom sistemu. To se naročito odnosi na njihovu slobodu da se slobodno udružuju sa drugim regionima, što stvara preduslove za udruživanje kapaciteta i rešavanje zajedničkih problema dva ili više regiona. Ova ovlašćenja još jednom doprinose da regionalne vlasti budu stabilan oslonac razvoja čitavog društva rasterećenjem centralnih vlasti. Treba naglasiti da razlike u organizaciji sistema regionalne samouprave u Poljskoj, Češkoj, Slovačkoj i Mađarskoj onemogućavaju detaljno utvrđivanje svih osobenosti regionalnih vlasti. Četvrto poglavlje ima poseban značaj, jer su u njegovom fokusu različiti oblici saradnje između regiona država Višegradske grupe. Preduslov detaljne analize saradnje ovih regiona bilo je objašnjavanje različitih tipova regionalne saradnje kojima EU poklanja veliku pažnju. Kada se govori o različitim državama, jedan od zaključaka je da su međusobnoj saradnji skloniji oni regioni koji se nalaze na „periferiji” država. Razlog za to je čest slučaj da su regioni u centralnim delovima država razvijeniji nego oni na „periferiji”. Takva situacija otežava ovim regionima ekonomski prosperitet i rešavanje konkretnih problema. Neki od takvih problema su nezaposlenost, slaba putna i infrastrukturna mreža ili nerazvijena zaštita životne sredine. Time se otežava održivi razvoj perifernih regiona i podizanje životnog standarda njegovih stanovnika. Posledica je slab razvoj kapaciteta za pružanje kvalitetnih usluga građanima i nizak životni standard. EU je u cilju eliminisanja pomenutih problema pokrenula više programa i formirala odgovarajuće fondove kojima podstiče razvoj prekogra- nične saradnje jedinica lokalne samouprave. Povezanost Poljske, Češke, Slovačke i Mađarske okvirima Višegradske grupe, odnosno zajedničkim spoljnopolitičkim ciljevima, uticala je na razvoj međusobne saradnje pomenutih država i u oblasti opisanoj u prethodnom pasusu. Prethodno pomenuta ovlašćenja koja regionima omogućavaju slobodno udruživanje imaju poseban značaj u međudržavnoj saradnji. Regioni država Višegradske grupe uspostavljaju prekoganičnu saradnju u pronalaženja rešenja za probleme koje ne mogu rešiti samostalno. U tom smislu, posebno su značajna prekogranična partnerstva i formiranje evroregiona. Definisanje zajedničkih spoljnopoli- tičkih ciljeva u okviru Višegradske grupe odrazilo se i na regione, jer su ovi nivoi vlasti aktivno uključeni u njihovo ostvarivanje. Najveći deo problema pomenutih država na početku tranzicije odnosio se, na primer, na nezaposlenost, ekonomske kapacitete, proizvodnju, učešće građana u donošenju odluka, zaštitu životne sredine, puteve i energiju. Većina ovih problema se, u osnovi, najbrže i najefikasnije rešava na lokalnom i regionalnom nivou. Može se zaključiti da je prekogranična saradnja lokalnih i regionalnih vlasti država Višegradske grupe u rešavanju pomenutih problema omogućila je učešće lokalne samouprave u realizaciji spoljnopolitičkih ciljeva ovih država. Naime, lokalne i regionalne vlasti su rešavanjem navedenih problema dale veliki doprinos postizanju standarda koje je EU zahtevala od država koje žele da joj se priključe. Još jedan zaključak je da su ovlašćenja lokalnih i regionalnih organa vlasti, odnosno sloboda da uspostavljaju različite oblike saradnje i samostalno rešavaju probleme, doprinela konkretnom učešću ovih vlasti u razvoju Poljske, Češke, Slovačke i Mađarske. Značaj četvrtog poglavlja nalazi se u analizi nivoa i obima razvoja prekogranične aktivnosti opština, okruga i regiona država Višegradske grupe u okviru ove prekogranične inicija- tive. Lokalne i regionalne vlasti ovih država imaju još dosta da urade na povećanju efikasnosti svoje saradnje. Veoma je značajno saznanje da su njihovi organi veoma aktivni u uspostavljanju saradnje i da su sposobni da pronađu adekvatna rešenja za konkret- ne probleme. To je osnovni preduslov razvoja njihovih ekonomskih kapaciteta i širih mogućnosti pružanja kvalitetnijih usluga građanima. Prikazana saradnja lokalnih samouprava u državama Višegradske grupe rezultat je razvoja u intervalu od dve decenije. Početni kapaciteti ovih nivoa vlasti, ako se uporede sa jedinicama lokalne samouprave u zapadnoevropskim državama 90- ih godina prošlog veka, gotovo nisu postojali. Na osnovu ova dva zapažanja, može se sa sigurnošću zaključiti da su Poljska, Češka, Slovačka i Mađarska postigle značajne rezultate u razvoju jedinica lokalne samouprave. Poslednje poglavlje posvećeno je analizi saradnje lokalnih i regionalnih vlasti država Višegradske grupe sa partnerima iz inostranstva. Jedan od najznačajnijih oblika je saradnja u okviru institucija i asocijacija. Lokalne i regionalne vlasti udružuju svoje napore u rešavanju problema i jačaju svoje kapacitete u zastupanju sopstvenih interesa. Osnovni cilj je učešće predstav- nika jedinica lokalne samouprave u procesu donošenja odluka u matičnim državama i šire. Komitet regiona pokazuje značaj regiona u donošenju odluka na nivou EU. Druge asocijacije analizirane u ovom poglavlju pokazuju važnost zajedničkog delovanja jedinica lokalne samouprave u zastupanju svojih inte- resa. Posebno se ističe UCLG koja teži da stekne poziciju globalnog faktora, a aktivnosti ove asocijacije u kontaktu sa međunarodnim organizacijama koje okupljaju države govori u prilog tome. To ujedno dokazuje značaj lokalnih i regionalnih vlasti za donošenje odluka na globalnom nivou. Gradovi danas imaju snagu koja ih po mnogo čemu pozicionira iznad država. Pojedini razvijeni gradovi imaju više iskustva u rešavanju pojedinih problema nego neke manje razvijene države. Isti slučaj je i sa ekonomijom. Asocijacije gradskih vlasti danas učestvuju u mnogim programima pružanja pomoći nerazvijenih i ratom razorenih država. To ih stavlja u poziciju važnog faktora političke i ekonomske stabilizacije. Stabilnost regiona i čitavih država često zavisi od stabilnosti najvećih gradova u njima. Razlog je veliko bogatstvo, ali i česte ekonomske razlike između građana. Inkluzija građana garantuje ravnomerniju raspodelu društvenog bogatstva, smanjenje stope kriminala i stabilnost u funkcionisanju gradskih vlasti. Sa tim ciljem EU realizuje mnoge programe i projekte čiji je cilj stabilan razvoj gradova. Periferni regioni su najčešće slabije razvijeni nego regioni pozicionirani u centralnom delu države. Situacija je otežana činjenicom da su sa druge strane granice regioni sa istim položajem. Jedna od posledica su migracije stanovništva ka razvijenijim delovima države. Saradnja pograničnih regiona sa partnerima iz susednih država garantuje stabilan razvoj čitavog društva. U Evropi je situacija posebno osetljiva na istočnim granicama EU, odnosno u delu gde se ona graniči sa bivšim republikama SSSR-a i SFRJ. Ove države su u političkom i ekonomskom smislu slabo razvijene, pa se to oseća i sa druge strane granice, odnosno u pograničnim regionima država Višegradske grupe. Zato EU pokreće razne programe prekogranične saradnje sa istočnim susedima kako bi njeni regioni imali adekvatnog partnera sa druge strane granice za rešavanje problema koji su karakteristični za to geografsko područje. Nivo razvijenosti kapaciteta jedinica lokalne samouprave država Višegradske grupe vidi se u njihovoj sposobnosti da se izbore sa pojedinim problemima globalnog karaktera i da se uključe u savremene trendove. Ove države su zbog rasta životnog standarda sve više izložene prilivu stanovništva iz drugih država. Proces njihovog uključivanja u društvo je kompleksan, ali su lokalne i regionalne vlasti po pitanju zapošljavanja pokazale zadovoljavajuće rezultate. Isti slučaj je i sa razvojem informa- tičkog društva. Ove države ne mogu se još uporediti u ovoj sferi sa razvijenim zapadnoevropskim državama poput Danske ili Nemačke, ali od 2000. godine beleže rast razvoja neophodnih kapaciteta za potpuno funkcionisanje e-uprave. Podsticanje građana da koriste ovakvu komunikaciju sa organima vlasti dalo je rezultate, pa je i ovde prisutan porast broja građana koji se na ovaj način uključuju u proces donošenja odluka. Države Višegradske grupe ostvarile su decentralizacijom visok rast životnog standarda. Stopa nezaposlenosti je na podnošljivom nivou, a u svim državama, izuzev Mađarske, pokazuje tendenciju postepenog smanjivanja. U odnosu na period Varšavskog pakta, ove države postigle su političku stabilnost i održiv razvoj. Lokalne i regionalne vlasti uspele su da se pozicioniraju kao ravnopravan partner centralnim vlastima, prevashodno jer su uspele u samostalnom rešavanju problema svojih građana. Porastao je broj preduzeća sa domaćim i stranim kapitalog, što pokazuje da su jedinice lokalne samouprave iskoristile svoja ovlašćenja da obezbede kvalitetne uslove poslovanja. Pozitivne promene u političkoj sferi transformisane su pozitivne promene u ekonomskoj sferi. Ključno je da su te promene rezultat samostalnog delovanja, što pokazuje prednosti donošenja odluka i rešavanja problema na lokalnom i regionalnom nivou. Negativne pojave u regionima tiču se nemogućnosti lokalnih i regionalnih vlasti da snažnije utiču na ravnomerniju raspodelu društvenog bogatstva. U Mađarskoj je to posebno izraženo, a drugim državama Višegradske grupe takvi slučajevi postoje u okviru pojedinih regiona. Može se zaključiti da jedinice lokalne samouprave ne koriste dovoljno svoja ovlašćenja koja im omogućavaju osnivanje privrednih subjekata. Ti subjekti bi svojom delatnošću mogli da unesu ravnotežu u regionalnu ekonomiju. Još jedan problem je manji broj programa prekogranične saradnje sa istočnim susedima u odnosu na zapadne. Zaključak je da je to jedan od uzroka različite razvijenosti na relaciji istok-zapad u svim državama Višegradske grupe, izuzev u Češkoj koja nema granicu sa istočnoevropskim državama. Regioni u istočnim delovima država Višegradske grupe treba više da učine na razvoju pogodnog poslovnog ambijenta, što bi zainteresovalo privredne subjekte da smeste poslovne aktivnosti na njihovoj teritoriji. Može se istaći da su istočni regioni država Višegradske grupe postigli slabe rezultate na privlačenju preduzeća sa stranim kapitalom.

Actions (login required)

View Item